陈锡文: 牢牢把握当前农业政策改革的主要方向

2017-01-11 09:09:44

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习近平总书记多次指出,要把推进农业供给侧结构性改革、提高农业综合效益和竞争力,作为当前和今后一个时期我国农业政策改革和完善的主要方向。之所以提出这样的要求,是因为在当前的新形势下,我国农业的主要矛盾已...

习近平总书记多次指出,要把推进农业供给侧结构性改革、提高农业综合效益和竞争力,作为当前和今后一个时期我国农业政策改革和完善的主要方向。之所以提出这样的要求,是因为在当前的新形势下,我国农业的主要矛盾已经由总量不足转变为结构性矛盾,主要表现为阶段性的供过于求和供不应求并存。

当前我国农业的突出问题是

效益不高和竞争力不强

我国粮食产量连续12年增长,从2003年的8614亿斤增加到2015年的12429亿斤,提高了3815亿斤,平均每年提高318亿斤,这确实是了不起的成就。就我国粮食的供求总量而言,目前还存在500亿斤左右的缺口,需要从国际市场进口加以弥补。但是,我国2015年进口粮食总量达到2495.5亿斤(12477.5万吨),比弥补国内的供求缺口多进口了近2000亿斤。原因何在?首先是国内粮食品种的供给结构不适应需求结构。2015年进口的粮食中,大豆占了65.5%(8169.2万吨,1633.8亿斤),是国内大豆产量的近7倍,可见国内大豆产量明显供不应求;而进口大豆比国内粮食供求的总缺口还多出2倍多,这反过来又表明,其他的粮食品种存在一定的供过于求现象。

 

进口这么多粮食的第二个原因是我国农业尤其是粮食生产的成本高、效益低,价格缺乏国际竞争力。2015年的粮食进口,除了大豆之外,还有八九百亿斤的其他品种。其中小麦、稻谷(大米)合计进口不到130亿斤,可以看作主要是为了品种调剂。但在我国玉米产量总体上已经供过于求的背景下,除了进口近95亿斤玉米,还进口了大麦、高粱、木薯干(粉)、玉米干酒糟等玉米替代品合计约750亿斤,这显然就不是供求问题,而是价格问题。由于国内尤其是东北生产的玉米价格明显高于国际市场,因此就陷入了产得出来却卖不出去的窘境,市场被进口的玉米及其替代品夺走,自己生产的玉米只能转为库存。由此便出现了近年来我国粮食的产量、进口量、库存量“三量齐增”的反常现象。 


确保我国粮食安全的弦始终不能松

面对我国粮食生产和市场目前所出现的复杂情况,有一种意见认为,既然我国自己生产粮食在经济上并不划算,何不减少自己生产增加进口?这种看法值得商榷。


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当前粮食问题的复杂性是多方面原因造成的

(1)多年的经济高速增长,带动了土地、资金、劳动力等要素价格的快速上涨,导致农业生产成本持续攀高。为了保障农民种粮的合理收益,政府不得不在2008—2014年不断提高粮食的最低收购价格和临时收储价格。7年间,小麦和玉米的价格提高了60%以上,稻谷的价格提高了90%以上,国内价格由此逐步高于国际市场价格。


(2)受全球经济复苏缓慢的影响,自2012年年底起,国际市场的粮价开始持续下跌。到2015年年底,以美元计价的国际市场各类主要粮食品种的价格已下跌30%~45%。可以说,目前的状况使全球的粮农都在受煎熬。


(3)受人民币对美元升值的影响。与2004年相比,2015年人民币对美元的年平均汇价(中间价)已升值24.75%。


(4)由于全球能源价格暴跌,导致全球海运价格明显下跌,也直接降低了国际市场粮食运抵我国的到岸价格。


上述各种因素,有的可能长期存在,而有的则可能只在短期内起作用,因此不能简单地认为我国自己生产粮食就必然在经济上不划算。更须考虑的是,世界人口还在增长,而目前全球每年可进入国际贸易的谷物仅为3亿多吨。把我国十几亿人口的吃饭问题押在国际贸易上,风险可想而知。


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要客观分析我国粮价高于国际市场的实际状况

在世界贸易组织的相关规则下,国内外的粮价比较,需考虑关税配额制度所带来的不同情况。入世谈判时,我国提出的对主要粮食品种实行进口关税配额管理的要求,得到了世贸组织各方的认可。我国承诺关税配额内每年进口粮食的最高数量为小麦963.6万吨、玉米720万吨、大米532万吨,这些数量合计为2200多万吨,只相当于我国目前粮食总产量的3%~4%。目前在关税配额内进口的粮食数量,尚不足我国承诺数量的50%。在关税配额数量内进口的粮食,实行1%的关税;但超过关税配额数量的进口,则须征收65%的关税。说目前国内粮价高于国际市场,是在与关税配额内进口的粮食作比较。显然,如果出现超过我国关税配额数量的粮食进口,在征收65%的关税后,情况就会大不一样。


当前的突出问题,在于玉米有多种替代品,可以绕过关税配额的管理,且进口的关税税率均很低,因此国内的玉米市场受到了严重冲击。2016年国家明确对玉米实行“市场定价,价补分离”的新政策后,东北玉米的播种面积已有明显调减,市场价格也正在回落。因此,在粮食生产问题上,我们没有理由妄自菲薄。习总书记明确提出:“保障粮食安全是农业结构性改革的基本底线。要确保中国人的饭碗任何时候都牢牢端在自己手上,中国人的饭碗应该主要装中国粮,必须坚持以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略,实现藏粮于地、藏粮于技,确保谷物基本自给、口粮绝对安全。”因此,推进农业供给侧结构性改革,绝不能放松国家粮食安全这根弦。


农业供给侧结构性改革

要突出重点、多措并举

综合效益不高、国际竞争力不足,是我国农业的软肋。其主要原因是农业科技含量不高,农业产业体系不完善,农业经营分散、粗放等,而人口城镇化不足、农业人口比重偏高则是产生诸多矛盾的根源。因此,推进农业供给侧结构性改革,必须突出重点、多措并举。当前主要应抓好以下几个方面工作。


(1)恢复市场机制在农产品价格形成中的基础性作用,通过价格引领农业生产结构的调整。落实2016年中央一号文件的要求,按照市场定价、价补分离的原则,积极稳妥推进玉米收储制度改革,在使玉米价格反映市场供求关系的同时,综合考虑农民合理收益、财政承受能力、产业链协调发展等因素,建立玉米生产者补贴制度。


(2)加大科技兴农的力度。尽管我国农业科技进步的贡献率已经超过56%,但总体而言,与农业发达国家相比仍有很大差距。以大豆为例,我国大豆平均亩产长期徘徊在250斤以下,仅为世界平均水平的三分之二。这不仅导致我国的大豆价格缺乏国际竞争力,也使得我国农民种植大豆的意向不断减退,大豆的播种面积和产量持续下滑。可见农业也与其他产业一样,缺乏了科技这个核心竞争力,就必然会危及整个产业的安全。提高我国农业的科技含量,不仅要重视良种、设施、装备、种养技术等物质性因素,更要高度重视培养有文化、懂技术、会经营的新型农民,只有培养现代化的农民,才能真正发展现代农业。


(3)加快培育新型农业经营体系。改变我国农业分散、粗放的经营方式需要时间和条件,必须有足够的历史耐心。中央已经明确,为顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿,把农民土地承包经营权分为承包权和经营权,实现承包权和经营权分置并行。这样,农户可以经营自己的承包地,也可以将承包土地的经营权出租、入股,还可以向社会化服务组织托管或请人代耕自己的承包耕地,等等。总之,在这一重大制度创新下,我国的农业经营将在稳定家庭承包经营的基础上创造丰富多彩的适度规模经营形式。


(4)加快形成既符合国际规则又具有中国特点的农业支持保护体系。我国对农业实行支持保护的时间并不长,可以说尚处于探索阶段。当前我国农业补贴的办法还主要集中在世贸组织规定的“黄箱”范围内,不仅增加的空间有限,且易引发贸易纠纷。应当着力开拓“绿箱”政策加大对农业支持保护力度的空间,使我国对农业的支持保护在合理的范围内实现可持续。


(5)发展农村新产业,促进农村一、二、三产业融合发展。我国农业效益低的根本原因在于农民转移就业难。但是,大规模的农业人口城镇化在短时期内难以一蹴而就。因此,结合城乡公共资源均衡配置、基本公共服务向农村延伸和加强新农村建设,积极发展农村新产业、新业态,通过一、二、三产业的融合发展,为农村劳动力就地、就近就业创造更多机会,将成为较长时期内解决我国农村劳动力充分就业的现实途径。近几年来,乡村旅游、农村电商、农副产品加工业等快速发展,证明了努力发挥农业多种功能,挖掘农村多样化的自然景观和人文历史资源,不仅将成为农民扩大就业、增加收入的重要途径,而且将为促进农业适度规模经营的发展创造必要条件。


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